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關于網民朋友們對政府采購法修訂草案一些問題的個人看法(二)

2021年01月06日 08:28 來源:中國政府采購報打印

     ■ 徐舟

【問題6】關于集中采購目錄和采購限額標準的管理權限問題

修訂草案明確,集中采購目錄和采購限額標準統一由國務院確定并公布,改變了現行的集中采購目錄和采購限額標準分別由國務院和省級人民政府或其授權機構確定并公布的分級管理體制。有意見認為,中國是一個大國,各地情況不一樣,經濟發展也不平衡,統一由國務院確定集中采購目錄和采購限額標準,可能會帶來“一刀切”的問題,不利于地方政府采購工作發展。

統一集中采購目錄管理權限,這是貫徹落實《深化政府采購制度改革方案》(以下簡稱《深改方案》)提出的建立集中采購機構競爭機制的一項舉措。統一集中采購目錄,有利于全國范圍的集中采購機構之間形成競爭,為采購人跨行政級次、跨地區、跨部門自主選擇集中采購機構創造條件。

統一采購限額標準管理權限,主要是考慮與集中采購目錄管理體制保持一致。另外,統一采購限額標準管理權限,并不意味著今后全國從上到下都是“一般粗”、執行同一個采購限額標準。根據實際工作需要,國務院也可以確定分別適用于中央本級、省級和市縣的采購限額標準。

【問題7】關于集中采購機構性質和取消強制委托問題

修訂草案維持了集中采購機構為非營利事業單位法人和集中采購目錄內項目應當委托集中采購機構采購的現行規定。有些朋友認為這對社會代理機構不公平,也不符合《改革方案》明確提出的建立集中采購機構競爭機制的改革要求。

由于本人一直在集中采購機構工作,對集中采購機構有很深的感情,在這一問題上難免有些本位主義。在我國政府采購制度和實踐從無到有、不斷規范的過程中,集中采購機構至少是發揮了階段性的、不可替代的職能作用。認為集中采購機構是弊大于利的“負資產”的朋友們,不妨對比一下全部實行分散采購體制的某個相近行業的情況。誠然,在工作作風、服務體驗、專業素養、采購效能等方面,多數集中采購機構都還有比較大的提高空間。在某種程度上,可以說集中采購機構是一個讓人“又愛又恨”的存在。

其實,集中采購機構滋生官僚習氣不是我國獨有的現象,實行集中采購模式、設立集中采購機構的國家和地區或多或少都會面臨這個問題。如何既發揮集中采購機構應有的職能作用,又避免“壟斷”地位所帶來的低效、動力不足問題,是考驗我們智慧的一個課題。

建立集中采購機構競爭機制,提高集中采購效能,這是《改革方案》已經明確的方向,法律修訂必然要加以體現和落實。不過,具體舉措和實現路徑還需集思廣益、凝聚共識。歡迎關心集中采購機構、關心政府采購事業發展的朋友們群策群力,提出既有科學性又有可行性的方案。

【問題8】關于將電子反拍從詢價方式中獨立出來和將詢價并入招標方式問題

有意見認為,詢價的特點是一次性密封報價,而電子反拍是多次報價且參與報價的供應商彼此知道自己報價在所有報價中的最新排名等情況,將電子反拍歸入詢價方式不太妥當。另外,詢價采購和招標都是一次性密封報價,詢價和采用最低評標價法的招標本質上沒有什么差異。因此,建議將電子反拍從詢價方式中剝離出來作為一種獨立的采購方式,同時將詢價并入招標方式。

應該說,這是一個具有建設性的建議。采購方式和程序并不是一成不變的,而是隨著科學技術、產業形態的發展和人們對采購規律的認識逐漸加深而不斷發展。近年來,從國際上看,采購方式和程序出現“模塊化+組合式”的發展趨勢,以適應不同類型、不同特點的采購項目,提高采購績效。

例如,融合招標和談判兩種方式的特點而形成的兩階段招標,在招標過程中的定標階段引入談判程序,在框架協議采購的合同授予階段引入電子反拍程序等。總體來說,采購方式和程序呈現出更加靈活、更加多樣化和相互借鑒融合的特點。

從電子反拍的特點來看,它既可以作為詢價方式以電子化手段而實施的一種特定形式,也可以獨立成為一種采購方式,甚至還可以作為一種“外掛式”的采購程序,根據需要植入到其他多種采購方式中,例如上面提到的將其植入到框架協議采購合同授予階段的二次競價中,作為二次競價的一種實施形式。在修訂草案起草過程中,考慮到當前我國政府采購專業化發展還不平衡不充分,尤其是要承擔主體責任的采購人,普遍尚未形成穩定的職業化隊伍,采購方式的種類不宜過多、采購程序的“排列、組合”也不宜過于復雜,因而選擇了將電子反拍只是作為詢價方式的一種特定形式。

詢價采購本質上是招標方式的一種“簡化版”,國際上的確有將其歸入招標方式的做法。不過,招標方式程序復雜和周期長等問題已經是老生常談的問題,而詢價方式的特點恰恰是“短平快”。所以,修訂草案仍然將詢價保留為一種采購方式,并賦予其更簡便、更快捷的采購程序,以適應大量規格標準統一、采購需求明確、主要進行價格競爭的采購項目,滿足政府采購工作的實際需要。

[問題9] 關于為什么沒有將實施電子化采購列入縮短等標期的法定情形問題

GPA11條(時限)第5款的確規定了在實行電子采購的情況下可以縮短等標期,即在每符合以下任一種情形的情況下,等標期都可以縮短5天:(一)招標公告以電子方式發布;(二)自招標公告發布之日起,所有招標文件均可以電子方式獲得;(三)通過電子方式接受投標。也就是說,在全部符合以上三種情形的情況下,等標期總共可以縮短15天。不過,需要注意的是,以上所說的“縮短”,是在GPA規定的40天的等標期基礎上壓縮的,言下之意,即使是全流程電子采購,等標期一般也不能少于25天。

在修訂草案起草過程中,考慮到我國尚未加入GPA,為了尊重社會各界關于壓縮等標期、提高采購效率的普遍呼聲,修訂草案暫時沒有對標GPA,將等標期設定為40天。同時,考慮到電子化采購在我國政府采購實踐中已經比較普及,如果將實行電子化采購列入修訂草案第58條規定的可以縮短等標期的法定情形,那就意味著今后幾乎所有的政府采購招標項目等標期都可以是10天。但是,從保障公平競爭、優化營商環境和提高采購質量等角度來看,一味地壓縮等標期顯然不是正確的方向。在等標期問題上,我們主張的是“該長的更長、可短的更短”。也就是說,應該根據采購項目的復雜程度和供應商準備投標的實際需要,合理設定等標期,一方面,不能讓等標期成為限制或者排斥供應商參與競標的一種“技術性”障礙;另一方面,也不能讓等標期成為破解采購周期長、效率低問題的一個堵點。

[問題10] 關于為什么沒有一并明確非招標方式的“等標期”問題

修訂草案只是針對招標方式規定了等標期,對于競爭性談判、詢價、框架協議采購等方式都沒有規定“等標期”。這主要出于兩方面考慮:一是現行《政府采購法》也只對招標方式的等標期作出了規定,對其他非招標方式的等標期均未規定。二是希望保持適度靈活性,盡可能提高采購效率。按照GPA的規定,目前修訂草案規定的各種采購方式,除了單一來源采購外,其他幾種非招標采購方式與招標方式的等標期要求其實是一樣的,即一般情況下都不得少于40天。由于競爭性談判、詢價和框架協議采購的特點和適用情形各不相同,在我國加入GPA前,其“等標期”沒有必要非得一致。如果直接由法律針對這三種采購方式各自設定“等標期”,會在一定程度上失去靈活性,在現階段,不如由部門規章分別設定更為合適。

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