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見招拆招主動應對政采投訴處理“五大難”

2021年01月06日 08:33 來源:中國政府采購報打印

 ——以今年南京市投訴處理案例為樣本進行分析

■ 崔達銓

近年來,隨著政府采購規模不斷擴大、供應商法治意識逐漸增強,政府采購領域投訴案件逐年增多。今年以來,南京市財政局政府采購處(以下簡稱“政采處”)圓滿完成了各類投訴處理工作,但遇到的難點問題也不少。如何適應形勢需要,有效應對難點問題,提升政府采購監管效能,筆者進行了一些總結和思考。

基本情況

近一年來,南京市財政局政采處共收到并受理供應商投訴12起。從結果看,投訴事項成立責令重新組織采購的4起,經調查投訴證據不足駁回投訴的6起,供應商自行撤訴的2起,分別占整體投訴的33.3%50%16.7%;從內容看,投訴招標文件的4起,投訴評標過程的2起,投訴中標結果的6起,分別占所有投訴的33.3%16.7%50%;從對象看,投訴采購人的6起,投訴社會代理機構的11起,投訴投標人的4起,分別占投訴總量的50%91.7%33.3%;從采購類別看,投訴貨物類10起,投訴服務類2起,分別占整體投訴的83.3%16.7%,工程類沒有投訴;不服投訴處理決定,提請行政復議的2起(1起復議期間自行撤回、1起被駁回),占整體投訴的16.7%

主要難點

在調查處理投訴過程中,政府采購工作人員常常面臨“五大難”:

取證難。這是處理投訴案件過程中最大的難點,由于行政機關的調查取證缺乏一定的強制力,一些單位為了避免承擔責任、得罪人、引起不必要的麻煩,特別是在涉及自身利益的情況下,不愿配合調查,不愿出具相關佐證材料,能推則推,能躲則躲。比如,在調查一起供應商應回避而不回避參與政府采購的投訴案件時,由于需要出具有效證據的是涉訴項目的采購單位,該單位多方推托不予配合,最后在政采處出示了從網站上下載的公開證據后,該采購單位才不得不出具相關證明材料,前后歷時10余天。

鑒別難。在處理針對招標文件投訴的案件中,由于采購品目繁多,各種技術要求復雜,采購文件技術指標和采購需求設置是否具有排他性,準確把握難度較大,需要的技術門類較多,特別是采購人設置的一些有特定意向的、隱性的排他性條款,甄別起來難度更大。比如,在處理一起家具采購投訴案件中,采購人在招標文件的樣品打分環節,設置了18種樣品若有一樣不符合采購文件規定要求,則全部不得分”的指標要求,并設計了多處細節得分指標,最終將一潛在供應商排除。

協調難。由于市場競爭激烈,一項采購業務的完成與否,直接關系到一個企業的部門業績,關系到員工的福利待遇,甚至關系到企業的生死存忘,調查處理一些有瑕疵但又達不到廢標或重新開展采購活動的標準、不影響成交結果的投訴案件時,只要企業沒有成為最終成交的供應商,他們就會抓住這些瑕疵不放,盡可能地動員一切力量,利用一切機會讓項目廢標或重新開展采購活動,以謀取再次中標、成交的機會。而針對這些供應商的協調解釋工作也很難做,有的甚至申請行政復議,告上法庭。這類問題的主要根源在于采購人或代理機構業務不精通,對采購文件、采購流程把關不嚴格,帶“病”采購,成為被投訴的重點對象。例如,政采處就遇到過一起類似的投訴案件,由于代理機構對什么是委托生產和非委托生產不了解,把核心產品的生產要求設置成了與采購人需求沒有一致性的非委托生產要求,投訴人對這一點抓住不放,堅持以中標供應商沒有出具核心產品是非委托生產產品證明為由,提出中標無效的投訴。調查中,本著公平公正和節約財政資金的原則,作出維持原采購結果的處理決定。期間經多次協調解釋不成功,投訴人從質疑、投訴,到行政復議,直至行政復議程序過半,勝訴無望才提出撤訴。

定性難。調查處理投訴案件既要維護公平公正原則,還要衡量財政成本,既要考慮相關供應商的切身利益,還要考慮社會效益,特別是無程序錯誤,但有細節上不足之處的采購項目,是重新組織開展政府采購活動還是維持原成交結果,取舍認定難度較大,政采處往往陷于舉棋不定、進退兩難的境地。如何在合法合規的情況下做到準確定性,考量著政采處的智慧。比如,在調查處理一起貨物采購投訴案件中,采購人設置了多處與實際采購需求不相符的特定需求,表面看并沒有明顯違反相關法律法規,但就采購實踐來看,可能存在著對某特定潛在供應商不利的實際因素,如果不重新開展采購活動,就不能很好地維護公平公正原則,也事必引發新的投訴。對此,政采處經多次集體討論,并征求律師意見,最終作出重新開展采購活動的裁定,該案件后來還經過了行政復議,但也維持了原裁定結果,定性難的問題可見一斑。

追責難。一起投訴案件處理完畢后,對相關采購當事人應當負有的法律責任如何準確追責,這在實踐中也是很難把握的,具體操作起來既要考慮到企業的生存發展,又要考慮到社會效益,多數情況下很難把板子打到具體當事人頭上。實際工作中,游走于法律邊緣、鉆法律空子、利用法律責任邊界不清等情況給自身謀取非法利益的情況比較常見,追責處理較為困難,特別是在注重企業信譽管理的今天,一旦追責處理形成記錄,會影響其今后的生存和發展,進一步增加社會負擔。如,政采處在處理一起交通清障外包服務采購投訴案件中,發現被投訴的中標供應商一方面采取低于市場價格的辦法投標,另一方面又有虛報生產能力給自己加分的嫌疑,經調查作廢標處理后,如何追責處罰該供應商成為一個難題。考慮到企業近千人的生存問題,經反復研究討論,最終采取了約談處理的辦法,沒有從信譽方面對該企業進行處罰。

對策思考

在處理投訴案件中如何有效應對上述難點問題,這里結合工作實際,談一些對策性思考。

建立協查聯動機制解決取證難的問題。采取與相關部門建立有效配合聯動協查機制,加大投訴處理取證工作力度。一方面,與公安經偵聯動,對明顯存在圍標串標、擾亂政府采購秩序的行為,采取協調公安經偵部門配合調查的辦法,在第一時間取得違法證據,有效懲處政府采購中的不法行為,維護公平公正的競爭環境;另一方面,與紀檢審計聯動,對高價中標、設置排他性條款、選擇不恰當采購方式采購等不正常采購行為,采取向紀檢審計部門移送問題線索的辦法,提高問題查辦的全面性準確性和有效性,防止政府采購中的腐敗問題發生。另外,與群眾監督聯動,進一步擴大政府采購信息公開內容,采取點面結合的辦法,既公示采購結果,又公示采購流程,既公示中標信息,又公示未中標信息,讓群眾全過程比對了解采購活動情況,項目成交結果是否符合當前市場實際,讓群眾打分和評判監督。

加強高素質專家團隊建設解決鑒別難的問題。建立以行業協會牽頭、行業帶頭人為主的高素質專家團隊,讓他們在政府采購的技術鑒定、流程監督中唱主角、發強音,引領政府采購科學、高效、公平、公正開展。一方面,適應當前政府采購改革需要,采取政府主導、行業掛帥的辦法,分門別類組建起行業協會,制定規范的行業標準,包括專業的政府采購協會,強化政府采購內控監督管理;另一方面,建立以行業帶頭人為主的高素質專家團隊,形成權威性專家隊伍,提升政府采購評審、鑒定水平,推動政府采購科學、規范、高效。

實行代理機構淘汰機制解決協調難的問題。社會代理機構業務能力參差不齊,成為引發供應商抓住把柄發起投訴的主要因素。強化代理機構業務培訓,改革當前單一的“培訓拿證搞代理”的做法,發揮市縣級財政職能作用,緊密結合實際,按照缺什么補什么的原則,開展各種“短、小、快、準”培訓活動,盡快解決代理機構業務能力參差不齊跟不上經濟發展政策步伐的問題。建立年度考核公示制度,以年度代理量和被投訴次數在總代理量中的占比為指標,采取網上公示辦法,讓采購人一目了然掌握代理機構的代理能力,實現代理機構的優勝劣汰。

建立法律顧問工作體系解決定性難問題。實現在法律框架下對投訴案件的準確定性,離不開專業法律專家力量的支持,通過聘請高級別律師作為處理投訴的法律顧問,是保證每項投訴處理合法合規的有效辦法。首先,要實行統一的部門負責制,把由各部門與律師自行簽約改由法規部門統一牽頭負責的辦法,加強對簽約律師的歸口管理,避免多頭重復簽約的問題;其次,要建立明確的責任體系,由牽頭部門負責,明確簽約律師工作職責及其需要承擔的責任和義務,防止有約無責問題發生;最后,要落實規范的工作機制,制定簽約律師參與投訴處理的工作方法和工作要求,理清工作邊界,明確具體職責。比如,作出投訴處理裁定前法律顧問審核職責,遇到法律問題法律顧問支招解惑職責等等,確保在問題定性中發揮應有作用。

強化采購人主體責任解決追責難的問題。采購人、代理機構、供應商、評審專家四方面當事人合唱一臺戲的現行政府采購模式,其結果是主體責任不清,相互推諉扯皮,出了問題各不負責,很難追究具體責任人的責任。如何防止“四個和尚沒水喝”的怪圈,就是要緊密結合當前政府采購改革進程,按照“誰采購、誰負責”的原則,推進落實采購人主體責任,由采購人負責建立完善的政府采購內控管理制度,規范本單位政府采購工作的組織領導、職責分工、內部決策、流程規范、技術保障、運行監督等,加強采購方式選擇、評審專家選取、采購人代表委派、采購合同簽訂、履約驗收等關鍵環節的風險管控,切實做到出了問題板子打到個人頭上,確保政府采購透明、高效,公平、公正。

(作者單位:江蘇省南京市財政局政府采購處)

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