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政采救濟引入專門行政裁判制度的可行性與必要性探討

2021年01月06日 08:36 來源:中國政府采購報打印

  提升效率:若引入專門行政裁決制度,政府采購的救濟環節由過去的五個必需環節變為“專門行政裁決、行政訴訟”兩個環節,救濟環節的縮減必然提升政府采購救濟效率。

  增強公正:專門行政裁決制度使真正侵害供應商權益的當事人為糾紛被告,恢復了救濟制度的本質;政府采購監督部門擺脫可能的被告地位后,將有更多的精力放在提高監管水平上,兩者都有助于提升政府采購的公正性。

  完善機制:專門行政裁判制度,從本質上是準司法制度,它突出的是規則自身的內在邏輯,并非服膺于行政權要求,權力導向理念將被規則自身邏輯所代替。

  ■ 肖北庚

  我國現行政府采購救濟制度中交織救濟與監督,致使制度自身存在矛盾和沖突;在政府采購實踐中則顯現出救濟效率有待提高、公正性有待加強、供應商權益保障存在局限等,這些已成為我國政府采購領域理論界與實務部門的基本共識。筆者認為,我國政府采購救濟中可嘗試引入專門行政裁決制度克服現行制度及實踐的不足。該制度在國外已經歷了成熟實踐,近年來也備受我國學術界關注。

  引入專門行政裁判制度可提升政采救濟效率

  專門行政裁判制度,是指在行政機關內設置專門行政裁判機構,受理和裁決特定爭議案件的制度。將專門行政裁判制度引入政府采購救濟中,使其作為解決供應商與采購人糾紛的創新舉措,在專門行政裁判的啟動時間點上,該制度要求供應商與采購人發生糾紛后直接向專門裁判機構提出請求。然而,直接請求的提出或將直接改變現行政采救濟機制或改變現行政采救濟機制中的救濟程序。

  “質疑”在現行政府采購救濟體制中是投訴程序的前置程序,它要求供應商對采購活動有疑問時應先向采購人質疑。“質疑”環節,旨在為供應商和采購人提供形成共識,進而解決疑問達成和解的機會。可以說,現行政府采購救濟制度如此設計是有價值的。但是,政府采購救濟中前置程序的規定一定程度上導致救濟程序冗長。如果引入專門行政裁決制度,那么就要求供應商與采購人發生糾紛后直接進入裁判程序,質疑不再是投訴的前置環節。減少了質疑環節,縮短了救濟時間,有助于供應商提升救濟的效率。但值得注意的是,質疑不成為前置程序不等于不需要質疑程序。質疑可作為供應商的自愿選擇,保留其是否與采購人進行“磋商”的程序是有其價值的。

  “投訴”在現行政府采購救濟體制中是采購人提出行政復議或行政訴訟的前置程序,即,要求采購人申請行政復議或提起行政訴訟必須經過投訴程序。投訴本質上只能對采購人的采購行為是否合法進行處理,在救濟措施上也只有確認違法、中止采購程序等。當供應商對投訴不滿時,其復議或者訴訟請求局限于投訴處理決定不服或逾期未做處理,并不能就供應商與采購人糾紛本身提出訴訟。現行政府采購救濟機制中救濟的不是采購人的直接權益。引入專門行政裁判制度可直接救濟供應商的政府采購權益,這將使得投訴環節成為不必要。專門行政裁判制度引入后,質疑和投訴程序的刪除使得救濟環節由過去的五個必需環節變為“專門行政裁決、行政訴訟”兩個環節,救濟環節的縮減必然提升救濟效率。

  專門行政裁判替代質疑與投訴后,我國政府采購救濟機制將與政府采購國際法制趨于一致。眾所周知,我國政府采購法制在很大程度上吸納了聯合國貿易法委員會制定的《貨物、工程和服務采購示范法》和世界貿易組織《政府采購協議》(以下簡稱GPA”)的相關規定。就救濟制度而言,我國政府采購救濟制度借鑒了《示范法》的“投訴”規定和GPA1994)的“質疑”規定。但,現行政府采購救濟制度只是形式上與上述兩國際規則一致,簡單地將“質疑”規定為供應商向采購人提出救濟訴求;將“投訴”規定為供應商不服質疑后向政府采購監督部門提出救濟訴求,在救濟制度上片面糅雜“質疑”與“投訴”。實際上,上述兩國際規則的核心內容都是:要求一個獨立于政府采購行政管理部門的主體處理供應商的救濟訴求,而現行制度受理質疑的主體是采購人,受理投訴的主體是政府采購監管部門,均不是與政府采購行政管理部門沒有利害關系的獨立主體,背離了上述兩國際規則救濟規定的本質。專門行政裁判的主體正是與政府采購行政管理部門沒有利害關系的獨立主體,與政府采購國際規則本質一致。

  引入專門行政裁判制度可增強政采救濟公正性

  專門行政裁判的主體是與政府采購行政管理機關沒有利害關系的行政部門,使政府采購事項管理主體與政府采購糾紛裁決主體有機分離,有助于公正處理政府采購糾紛,增強救濟的公正性。

  專門行政裁判的主體在政府采購國際法制中主要有三種模式:法院直接任命專門行政裁判機構總裁的司法模式(如,英國多數行政裁判所的總裁由大法官直接任命),國會任命專門行政裁判機構主任的會計總署模式(美國采用該模式),中央政府部門任命專門行政裁判機構主任的獨立行政委員會模式(日本等大多數GPA成員國都采用這一模式)。無論哪一種模式,專門行政裁判機構都與政府采購行政管理機構不是同一主體,只是獨立行政委員會模式。宏觀上看裁判主體是行政機關,但與履行政府采購管理事項的主體是不同的行政主體。與履行政府采購管理事項不同的主體裁決政府采購糾紛,裁決主體自身與政府采購沒有利益或身份關聯,獨立地位突出,裁決的公正性自然增強。

  如果我國政府采購領域引入專門行政裁判制度,政府采購供應商可直接向行政裁判機構請求裁判其與采購人發生的爭議。無須向政府采購監管部門投訴,也無須對投訴不服后將政府采購監管部門告上法庭,糾紛雙方當事人都將是糾紛中的利害關系人。這有助于將不是政府采購糾紛利害關系人的政府采購監督部門從訴訟被告中擺脫出來,一方面使真正侵害供應商權益的當事人成為糾紛被告,恢復了救濟制度的本質;另一方面,監督部門擺脫可能的被告地位后,有更多的精力提高監管效能和監管水平,減少采購當事人違法概率,兩者都有助于提升政府采購的公正性。

  引入專門行政裁判制度可完善政采監督與救濟機制

  現行救濟制度之所以設計“詢問、質疑、投訴、行政復議和行政訴訟”五個環節,其本質上是權力導向理念的邏輯結果,并非立法者有意偏離救濟制度的內在規律。

  現行救濟的前三個環節中,救濟主體都與行政權有關聯,詢問和質疑的受理主體是采購人或采購代理機構,前者主要是使用財政性資金的行政機關,后者只是接受行政機關委托的組織,兩者在政府采購中行使的是具有行政權性質的權力;投訴受理主體是政府財政部門,屬于對政府采購活動進行監督的行政主體。救濟機制不直接將糾紛導向獨立的裁判主體,而是將處理權賦予三類不同性質的行使行政權的主體,使救濟機制“不再是解決糾紛的工具,而成為了一種行政活動或是一種貫徹國家政策的機會”,本質上是遵循權力導向理念設計政府采購救濟機制。權力導向的救濟機制有助于鞏固政府采購中部門權力,使部門權力的作用和價值得到無形的強化。正是對政府采購中政府部門權力的強化,激起了它們通過法律強化自己在救濟機制中權力的積極性。政府采購法出臺后,在招標投標法中獲得監管權的原國家發展與改革委員會針對該法沒有投訴處理的規定,聯合對工程公開招標投標有一定管理權的國務院相關部門于20046月共同頒布了《工程建設項目招標投標活動投訴處理辦法》,明確本部門在工程公開招標采購中的以“救濟”名義承載的監督權。與此同時,財政部于20048月專門頒布了《政府采購供應商投訴處理辦法》。而后,隨著政府采購制度的發展,以原國家發展與改革委員會為主體的國務院相關部委和財政部分別完善了上述兩個辦法,進一步鞏固了救濟與監督交織的救濟制度。可見,救濟與監督交織的現行政府采購救濟體制是權力導向下行政機關立法爭權的邏輯結果。

  專門行政裁判制度很大程度上是遵循救濟制度內在本質的制度設計,它從根本上改變了政府采購救濟制度設計的權力導向理念,徹底解決了救濟與監督交織問題,回歸制度設計本質。

  首先,專門行政裁判制度本質上是準司法制度,恪守的是一系列司法程序規則,其規范內容連貫一致、主體規范體系之間的適用性和功能協調,突出的是規則自身的內在邏輯,并非服膺于行政權要求,權力導向理念將被規則自身邏輯所代替。

  其次,專門行政裁判制度要求政府采購當事人發生糾紛后直接向專門行政裁判機構請求救濟,體現的救濟是指對已發生或業已導致傷害、危害、損失或損害的不當行為進行的糾正、矯正或改正之內在本質。這客觀上要求采購人與供應商發生糾紛后,不是向監督部門請求“救濟”名義的監督,而是直接進入救濟程序,這樣,救濟制度中的監督空間就被排除了,政府采購救濟機制中的救濟與監督自然也就分離了。

  最后,專門行政裁判制度的構建前提是采購人或其代理人違法侵害供應商的合法權益,而這正是行政救濟制度設計的假設前提。行政救濟制度的一個基本假設前提是,行政機關的違法行為侵害了公民的合法權益,從行政法制實踐來看這里的行政機關違法行為一般情況下是指行政機關對行政相對人進行管理的違法行為,并非上級行政機關對下級行政機關監督的違法行為。一般情況下,行政救濟制度針對的是行政管理行為,審查和監控行政管理行為是行政救濟制度的核心目的和根本功能,這種救濟在設計之初并不是用于限制政府職責與權力的,但從其長期運用看,它確實被用來表達這個特定的目的。因此,為徹底解決政府采購救濟與監督交織問題,必然會刪除現行政府采購救濟制度中的“投訴”環節,因為這一環節很大程度上是為強化監督機關的監督權而設計,違背了救濟制度的內在本質。“投訴”環節的刪除就是刪除現行政府采購救濟法制中與監督權密切關聯的環節,救濟與監督交織的核心連接點的刪除,將徹底導致救濟與監督分離。

  救濟與監督的分離,并不等于在政府采購制度中救濟與監管將毫無關聯。專門行政裁判機關在裁判政府采購糾紛,審查采購人與采購代理機構的采購文件、采購交易行為是否侵害供應商的權益時,必然要對合法性進行審查,對相關行為的合法性進行監督。同時,政府采購監管部門在監管過程中發現違法行為時,必然會對相關責任主體作出行政處罰、追究法律責任,責任追究可能包括中標成交結果無效、廢標和責令重新招標,這在一定程度上又能夠為權益受到侵害的供應商提供相應救濟。盡管救濟與監督可能產生關聯,但兩者的分離更為根本。(本文作者系湖南師范大學法學院教授、博導、院長)

  【相關內容】

  ● 專門行政裁判的概念

  學術界通常將專門行政裁判作為行政裁決的概念外延理解。《行政法與行政訴訟法學》一書中首次將專門行政裁判的概念單獨列出并進行定義:“專門行政裁判制度是指在行政機關內設置專門行政裁判機構,受理和裁決特定爭議案件的制度,屬于行政司法的范疇”。

  ● 行政裁決的概念

  201962日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作中的意見》。這是我國首次在官方文件對行政裁決進行定義。文件指出:“行政裁決是行政機關根據當事人申請,依據法律法規授權,居中對與行政管理活動密切相關的民事糾紛進行裁處的行為”。

  ● 專門行政裁判與行政裁決的聯系與區別

  專門行政裁判制度與行政裁決制度都是解決社會糾紛的制度。盡管兩制度的行為主體都是行政機關,但兩者在諸多方面存在著不同。爭議處理事項與主體的關系方面:行政裁決事項正是其裁決主體進行行政管理的事項,事項的管理主體與裁決主體具有一致性;專門行政裁判事項并不是其裁判主體所進行行政管理的事項,事項的管理與裁判并非完全是同一主體。爭議處理的客體方面:行政裁決的客體一般是指與行政管理活動相關的民事爭議;專門行政裁判的客體指一些行政爭議,這些行政爭議往往是由對行政機關作出的一些特定具體行政行為不滿引起的,其裁判的客體是行政機關作出的具體行政行為。程序方面:行政裁決的程序傾向于行政程序,采取個人審查負責的形式且審查者是一方當事人;專門行政裁判的程序具有準司法性,裁判采取合議制度且讓雙方當事人進行答辯質證,裁判者居中裁判。

  (文字/昝妍)

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